地价评估视角下集体土地市场建设若干问题
The following article is from 中国土地 Author 赵松
导读
《农村集体土地价格评估技术指引》（以下简称《指引》）覆盖的评估对象包括经营性建设用地、宅基地、耕地等不同利用类型的集体土地；涉及的地价体系评估技术不仅包括微观具体的宗地价格评估方法，还包括了更为宏观的区域性地价标准的研制方法，即集体土地的定级与基准地价评估。但是，《指引》仍然存在一些内涵模糊、观点争议的领域，需要进一步深化研究、健全完善。
根据《土地管理法》规定，集体经营性建设用地享有的权利、权能与国有建设用地相同，在符合规划计划管控的前提下，均可通过出让、转让、抵押等多种形式进入一级或二级市场，且不同交易方式中，土地使用权的承受主体也无须受限于“集体”身份，法律层面实现了集体土地与国有土地的“同权”。而现实中，“同价”则会受到市场发育的完善程度、市场参与主体对风险的预期和心理偏好等各种主客观因素的影响，难以一蹴而就。基于此，目前多数地区的城乡两类用地市场均未实现“同价”。调研显示，在区位条件接近的前提下，集体商业地价通常低于国有商业地价，而集体工业地价则基本等同甚至在某些地区高于国有工业用地的价格。这一现象背后的机理与配套政策、市场风险、地方政府和集体经济组织两类供应主体的策略选择以及不同需求主体的目标定位有关。这一现实特征，也体现在《指引》中关于市场比较法、收益还原法的运用要点和参数取值中。特别在市场比较法中，《指引》无条件地禁止了使用国有土地成交实例作为可比案例的做法，在市场交易稀少的地区，宁可放宽业内通常把握的对可选案例的时间和空间要求（即案例应成交于3年之内，且位于相同区域），也不允许通过对同区域内国有土地交易案例的比较修正测算集体土地价格。这说明，《指引》对于国有和集体两类不同性质的产权在市场交易价格方面是否存在直接可比性这一问题持审慎态度，采用了谨慎、保守的处理方式。
法律条款尚无实质性突破宅基地
价格评估技术的清晰表达明显受限
《指引》中将宅基地使用权价格界定为“用途和权能方面均具有特定约束条件”“在特定市场条件下形成”的价格，并设立专门章节对宅基地使用权流转、抵押等目的下的价格评估技术进行规范。然而，如前所述，由于本领域的改革仅有方向，未形成上位的法律政策规定，在宅基地的权利性质、权能内涵、“放活”中允许的流转方式、流转范围等方面均不足以支撑以“合法合规”为基本前提的估价技术表达，致使《指引》中的一些表述存在“方向清晰、细节不明”的情况。例如：通过无偿方式获得宅基地的集体经济组织成员向集体有偿退出“宅基地”时，涉及的使用权价格内涵是什么？当使用成本逼近法对其进行评估时，其成本构成项包括什么？是否应与国有划拨土地使用权的评估思路类同，即不包括“所有者的土地增值收益”。如果认为其应当包括“所有者的土地增值收益”，则成本构成项与国有出让土地使用权类同，但同时，集体成员持有的宅基地使用权又具有“无年期限制”和不得向集体经济组织之外流转的特征，类似于受到一定限制的“准所有权”。这些“特色之处”终究缺少规范化表达的法律基础。《指引》中回避了法理上的模糊与争议，采取“仅明确原则方向、留有探索空间”的做法和“急用先行”的务实策略，对“合法持有宅基地使用权的集体经济组织成员向他人流转宅基地使用权”这一特定经济行为下的价格评估进行了专门规定，突出了在流转范围受限条件下的技术处理思路，以指导“适度放活宅基地使用权”这一改革进程中的评估服务。
耕地经营权性质定位模糊
对其理论价格产生影响
依据物权法定的原则，我国农用地的物权体系中，不存在“使用权”这一称谓，不论是国有还是集体，不论是通过发包还是招标、拍卖等方式获取的农用地权利，均称为“承包经营权”。这与已经高度发育、相对完善的建设用地市场上通用的“出让土地使用权”“作价出资（入股）土地使用权”等表达方式不同。但从价格评估的角度而言，其权利内涵的本质相同，均为权能相对完整的用益物权，其价值来源、价格量化的技术方法类同，具体影响因素和参数取值有所差异。现实中，与宅基地使用权类似，农用地“经营权”同样存在权利属性的争议，经营权性质的不同定位，影响权利的稳定性和权益的保障性，转化为评估技术通常表现在影响土地还原率的取值，以及对未来收益变动的预期等方面，进而直接影响对客观价格水平的判断。《指引》中考虑了相关不确定性，提出“鼓励结合耕地的收益、经营特征与流转市场的建设与发育状况，进行必要的探索创新”这一基本定位，并在经营权流转价格评估部分，明确给出了“由于经营权受让方面临的市场不确定性较大，经营权价格评估中的还原率一般略高于承包经营权”的操作建议。
公有制基础上，正确理解显化土地
所有权价格的需求及所有权价格内涵
长期以来，由于我国土地所有权主体是多元的，土地所有权转移的现象并不鲜见。集体土地征收是所有权主体从集体经济组织转为国家的典型形式；不同集体经济组织之间，为了耕作、开发、利用的便利性，也存在相互置换土地所有权的情况，这种所有者间土地的等值交换，其本质与所有权交易并无区别。随着农村土地财产权观念的树立和深化，集体经济组织作为所有权主体，清晰了解和高效经营自己的土地资源资产，显化所有权价值的需求会逐步出现。据此，《指引》中对集体土地所有权价格提出定义，并简要明确了所有权价值评估中的基本技术遵循，这一做法确属突破，为预期出现的所有权价值评估需求进行了初步定位与指向。但鉴于会存在一定争议，《指引》中的文字表述较为审慎，并特别强调了集体土地所有权价格与土地征收补偿标准存在内涵差异，二者在数量上“不必然等同”。
在集体土地市场建设这一系统工程中，价格的显化处于末端环节。然而，作为市场供需双方博弈中微观主体关注的重点，能否合理定价又直接影响着市场运行的效率。分析价格的形成机理以及价格信号的变化规律，有助于抽丝剥茧，发现系统中存在的薄弱环节。对于现阶段的集体土地市场而言，权利权能的清晰界定、交易规则的合理设置等方面仍须深入研究。
文章来源：中国土地
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注：原文敬请阅读2020年《中国土地》第6期